1石晓平中国土地问题研究中心南京农业大学年月初稿(CCLP)20104中国土地政策的未来2时刻发生变化的粮食市场波动国内、国际市场的影响）粮食政策的影响（粮价波动与农民种粮积极性等）基本农田保护区的划定和用途管制年年的冻结土地转用审批年土地转用再次冻结(199719982004中国土地政策面临的困境?????以粮食生产为依据的保护思路以保护耕地面积兼顾质量的保护思路??以耕地保护为核心的价值取向?3影响粮食产量的因素太过于复杂（天气、农田、粮食政策、其他政策）被占用的农田对粮食产量的下降的影响（）（陈江龙，）土地管理部门的利益和权利？传统的观念？缺乏科学的分析？粮食等问题太过复杂！1-2%2004()中国土地政策面临的困境?????以耕地保护为中心是否具有科学的价值还是以保护自己的价值为利益的核心????人们在怀疑??4GrainproductioninChinaSource:ChinaStatisticalYearbook,1990-2008andNBSC,2009TrendsingrainproductioninChinaSource:2007ChineseGrainDevelopmentReport,page107(100milliontonsforleftand10thousandtonsforright)ChineseGrainProductionbytypesfrom1980to20066有偿使用土地的比例无明显的差异耕地占用的比例无明显的差异无明显的东中西部地区土地市场的梯度发育（石晓平和曲福田，）农地市场发育明显不足的土地被租赁，近年来有所提高（？）城市土地有偿使用的比例还很低（宗地数还是有偿使用的面积）（？）城市土地有偿使用方式的改革（招牌挂制度）2001(3-4%)中国土地政策面临的困境东中西部地区城市土地市场发育存在的明显差异从全国来看普遍存在土地作为生产要素市场的发育明显不足??????土地市场发育的渐进性特征???7以开发大学城为名义的房地产开发项目（大学城的凋零）以经济适用房为名义的高档别墅项目‘’??城市房产价格中土地价格的比例一般在左右而且随着目前土地政策的推行，土地价格所占到的比例还会上升更多的人买不到房城市土地市场不完善导致巨额土地收益的不合理分配中国土地政策面临的困境40%,-??居高临下的价格巨大增长的收益‘’‘’??城市土地市场与土地价格?8腐败利益共同体（地方政府和房地产企业）（湖南郴州）中国土地政策面临的困境??以地兴政带来的权利寻租‘’?城市土地市场与土地价格?9地方政府与中央政府的利益取向发生了明显的偏差（曲福田和石晓平，）地方政府谋求地方经济的发展可以选择一切可能的手段2002中国土地政策面临的困境––铁本事件的启示地方政府的无奈之举––地方政府的巨大的利益激励?10中国土地政策面临的困境风险来自于房地产价格的下跌和土地资产的缩水?土地财政（区域间的差别）风险可能来自于中小城市（而不是大城市）系统性风险–––地方政府融资平台的风险?111中央政府地方政府农业开发专向资金图中央政府与地方政府土地出让收入分配变化1:0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%1989（5）1989（9）1992（9）2004（1）中国土地政策面临的困境12全国地方财政预算内收入全国土地出让收入1987198919911993199519982000200220042006050001000015000200002500030000亿元中国土地政策面临的困境图年年全国地方财政预算内收入与土地出让收入的走势图2:1987-200613天津江苏广东上海北京浙江土地出让收入占财政收入的比重%010203040506019981999200020012002200320042005200614图：年经济发达与欠发达地区土地出让收入占地方财政比重比较42004中国土地政策面临的困境%0102030405060天津浙江北京江苏上海甘肃新疆贵州山西黑龙江内蒙古西藏青海15图：年苏锡常宁土地出让收入占地方财政比重变化61999-2006无锡市南京市中国土地政策面临的困境苏州市常州市%01020304050601999200020012002200320042005200616图：年经济发展水平相对落后城市土地出让收入占地方财政比重变化81999-2006宿迁市盐城市中国土地政策面临的困境连云港市淮阴市%01020304050601999200020012002200320042005200617关于土地财政研究的一些结论其一，研究证实了政策制定者和研究者对土地财政现象的担心，土地出让制度的逐步建立，明显地影响了来自于土地的收益，并显著地影响到了各级政府的财政收入，近年来土地出让收入的规模保持了基本的稳定和一定的规模，在地方政府财政收入的比重在经历了快速的上升后，开始下降。关键年份突破性政策的出台会对地方政府的土地出让行为和土地出让收入时间分布，产生重大的影响，但具体的响应机制还有待进一步研究。??18关于土地财政研究的一些结论其二，各省土地出让收入占地方财政比重总体呈上升趋势，年仅有个省份比重超过，而到年只有个省份比重低于。目前存在明显依赖土地出让收入的省份，这些省份具有较为典型的土地财政特征，而且省际之间出现了明显的差异，但对这种差异的解释仍然需要进一步的研究。2001610%2006310%??19关于土地财政研究的一些结论其三，江苏省地市级的数据表明土地出让收入与地市级地方政府财政预算内收入有明显的相关关系，且对土地财政的依赖在地市级表现的更为明显。按照全国各省土地出让收入占地方财政的计算比重平均为，而按照江苏省各地级市的数据计算的该比重平均值为，从政策制定的角度可能要更多的关心地市级存在的土地财政现象。13.6%34.5%??20关于土地财政研究的一些结论江苏省未公开地方预算外收入规模，考虑该收入土地出让收入会在地方财政收入中的比例下降左右。10%?21中国土地政策的未来国务院发展研究中心等单位、世界银行等机构参与调研了国内的两个实际的区域––报告背景的简要介绍?22支持农业部门的发展，包括促进城市制造业、服务业和住宅的有序的发展对农田的保护（农业的多功能性）市场化的土地流转体系建立农民的社会保障体系在综合考虑经济、社会和环境的规划框架，通过市场机制为城市扩张提供土地????12??土地政策制定的目的（李剑阁等）?中国土地政策的未来（李剑阁等）23中国土地政策的未来支持土地利用规划决策，使之既与市场导向下的快速经济增长相一致，也要适当关注和保护环境确保各级政府提供财政收入促进利用土地作为抵押来获得资本以土地资产作为可持续性的公共收入的基础为公共服务和投资提供资金增加金融体系成长中的备用资产蓄水池???534???土地政策的目的?24中国土地政策的未来增强土地权利和土地管理的一致性和整体性保障土地所有者使用者的权利增加权利制度的可信程度改善政府管理者的激励和土地使用者的激励???/6?土地政策的目的（李剑阁等）?25中国土地政策的未来界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致（做起来很难）强制性征地的规则和办法需要予以重新修定和修改，以确保补偿充分，过程公平、公开促进农地与城市土地更有效的利用123–––土地政策长期致力发展的长期目标（个）7?26中国土地政策的未来创立使土地作为地方政府可持续性税收来源的制度安排土地管理机构框架的合理化强化总体法律框架和法治土地管理的能力建设4567––––土地政策的致力发展的长期目标（个）7?27中国土地政策的未来可以减低刺激城市和农村地区土地无效利用的激励和市场扭曲包括与国家垄断土地一级市场有关的刺激因素减少制约城乡土地使用者因权力不明晰和弱化而影响其分享经济增长机会的因素???第一个长期目标被认为是解决所有问题的核心–界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致1?28中国土地政策的未来目前的现状：农民具有了依法使用农村土地的权力（农村土地承包法）。但只容许在农业用途范围之内使用，对于利用用途的变化同样在不同的地区有着不同的限制（禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动（国发年号文））。举例：南京市绿色南京建设，占用大量的农田种树，实际上是和这个政策相矛盾的（但提供了土地更高价值的利用）。200428第一个长期目标被认为是解决所有问题的核心–界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致1?29中国土地政策的未来目前的现状：农民不能以农业土地作为抵押到银行获得贷款（在一些地区通过拍卖获得的四荒地、五荒地等类型的农业利用土地可以获得银行贷款）。举例：上述的案例，能够获得贷款的是新增的农业利用土地。第一个长期目标被认为是解决所有问题的核心–界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致1?30中国土地政策的未来目前的现状：农民在土地征用的过程中，获得的对农地非常低的补偿。第一个长期目标被认为是解决所有问题的核心–界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致1?31中国土地政策的未来目前的现状：农村集体建设用地：农村集体不具备清晰的使用集体建设用地的权力，而且权力的内容不是很清晰。举例：江西的案例（农地变非农使用的权力）农户使用自己的承包田建房，需要得到乡政府的批准，而且需要向乡政府交纳宅基地占用费，但乡政府给失去土地的农民补偿非常的低。第一个长期目标被认为是解决所有问题的核心–界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致1