2011保障房白皮书1我国保障性住房发展历程和现状.....................................................................222010年保障性住房执行情况.........................................................................103保障房发展规划及对商品住房市场的影响.....................................................1642011年保障房建设三大关键问题..................................................................275国内外保障房模式比较与建议.......................................................................43附：上海市保障房地图自古以来，“安居”是人类生存最基本的需求。随着人类社会的进步和住房商品化的改革，人类的居住需求和房屋价格高企的矛盾日益突出，住房问题成为民生问题的重要方面。我国从1995年开始实施“安居工程”，推行保障性住房建设，但是由于保障性住房用地供给不足、建设资金缺乏、地方政府缺乏动力、法律监管空白等原因，虽然历经十五年，我国保障性住房发展仍然滞后，人民居住的结构矛盾较为突出。十七届五中全会审议了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，和以往的“五年规划”不同，“十二五”规划重点突出民生，“加大保障性安居工程建设”成为未来五年房地产市场发展的重要方向。2010年12月召开的“中央政治局会议”和“中央经济工作会议”强调了“加大保障性安居工程建设力度”。2011年全国两会，中央明确表示“十二五”期间，将建设各类保障性住房和棚户区改造住房3600万套，其中2011年新开工建设1000万套，并将大力发展公共租赁住房，可以预见，我国将迎来保障性住房建设新时代，随着保障房的大量入市，商品住房市场也将受到一定的影响。但是，保障房建设过程中将面临土地、资金等关键问题，如何调动地方政府积极性，合理引导社会资本和机构参与保障房投资和建设，关系到此项工程的成败。本文基于保障性住房建设的重要战略意义，以及房地产市场可能迎来“双轨制”，对保障房市场开展系统研究。本文梳理了保障房建设的发展历程，指出目前存在的主要问题，对2010年全国及各地保障性住房建设的执行情况进行了总结，并对“十二五”保障性住房的主要指标进行了分析，同时重点对上海的保障性住房发展历程和未来规划做了研究，对保障房与商品住房相关性进行了实证研究，最后在借鉴国际上保障房发展经验的基础上，对我国保障房建设的几个关键问题给予解决建议。11我国保障性住房发展历程和现状1.1保障性住房的概念保障性住房是与商品性住房（简称商品住房）相对应的一个概念。住房和城乡建设部部长姜伟新指出，各地要加快保障性住房建设。其对保障性住房的权威解释是：目前我国保障性住房方式主要包括廉租住房、经济适用房、棚户区改造安置住房、限价商品房和公共租赁房等五大类。本文中，保障性住房包括经济适用房、廉租房、公租房和限价房，而保障性安居类住房加入了棚户区改造住房，即中央大力建设的保障性安居工程。●经济适用房经济适用住房是指已经列入国家计划，政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的中低收入住房困难家庭。它是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。●廉租房廉租住房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房没有产权，是非产权的保障性住房。廉租房户型设定是以一居室、两居室为主，建筑面积原则上按一居室套型建筑面积35平方米，两居室套型建筑面积45平方米，三居室套型建筑面积55平方米。●公共租赁房指通过政府或政府委托的机构，向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房。公共租赁住房租金水平，由市、县人民政府统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定，并按年度实行动态调整。其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格向中低收入人群租赁。●限价商品房国家九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中指出，“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%；土地供应应在限套型、限房价基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。”其中提到的“限套型”、“限房价”的普通商品住房，被称作“限价商品房”。21.2我国保障性住房发展阶段（1）“安居工程”起步阶段(1995-1997年)1995年1月20日出台的《国家安居工程实施方案》标志着“安居工程”在我国全面起步，其计划在原有住房建设规模基础上，新增安居工程建筑面积1.5亿平方米，用五年左右时间完成。安居工程住房直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户，不售给高收入家庭。这一阶段我国住房的主要模式为“集资合作建房”和“安居工程”两种方式，同时实物分房还没有完全取消。经济适用房开始进入保障房体系。（2）保障性住房体系初步确立阶段(1998-2001年)1998年7月3日国务院出台《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系已经全面建立起来。新的住房保障体系主要分三个层次：一是面对最低收入家庭的廉租住房。这是救济性的，基本不需要贫困家庭出钱，完全依靠政府救济。廉租住房的核定标准是“双困标准”，即收入和现有住房面积的双困。二是为中低收入家庭提供的经济适用住房。这是援助性的，即政府贴一部分，个人掏一部分。三是面向中高收入阶层的商品房，是完全市场化的。这一阶段保障房建设出现了“小阳春”。（3）保障性安居工程全面萎缩阶段(2002-2006年)2001年底开始，以大连市为代表的部分城市提出了经营城市的理念，以出让土地获取政府收入，导致建设经济适用住房的积极性逐步减弱。从2002年开始，经济适用住房投资占房地产投资比例大幅下降。2003年，国务院18号文把房地产业作为了拉动经济增长的支柱性产业，普通商品住房同时也取代了经济适用房作为了市场的供应主体，在一定程度上导致了保障性住房的建设和供应不足。2005年更达到了历史最低点，仅为3%（2005年经济适用房投资额为519亿，同期房地产开发投资15909亿元），一些城市甚至停止经济适用住房的建设。（4）保障性住房体系重新确立阶段(2007-2009年)2007年国务院出台《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出了住房保障制度的目标和基本框架，即以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”（2006-2010年）期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善。《意见》中要求城市新审3批、新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上；廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。2008年底，国务院提出争取用三年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。计划2009年到2011年，全国平均每年新增130万套经济适用住房。到2011年年底，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。2009年国家制定保障性住房发展规划，计划2009年到2011年解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户棚户区居民的住房问题。（5）保障性住房体系逐步完善阶段(2010—2015年)2010年国务院出台《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求加快保障性安居工程建设，保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应；房价过高、上涨过快的地区，要大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房供应；确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务，我国保障性住房体系已经逐步趋于完善。2011年，全国两会，中央提出“十二五”期间建设各类保障性住房和棚户区改造住房3600万套，我国的保障性住房体系在“十二五”期间将逐步完善，还清历史旧账，将会步入“双轨制”。表：我国保障性住房发展轨迹时间模式特点1995年-这一阶段住房的主要模式为我国在这个阶段进行了一系列的住房改革，可以概括为“三改四1997年集资合作建房和“安居工建”：程”两种方式，同时实物分?“三改”指投资方式的改革，从国家统一的投资改为国家、单房还没有完全取消。位、个人三方共同负担；管理方式的改革，从由居民所在单位和房管所进行房屋管理改为由物业管理公司进行管理；分配方式的改革，从实物分配改为货币补贴，逐步走向市场化、货币化；?“四建”指的是逐步建立新型的公用体系，建立住房公积金，建立与住房消费相适应的住房金融，以及建立规范有序的房产交易市场。1998年-保障性住房体系正式确立：?标志着福利住房转向了住房商品化，确立了以经济适用住房2001年一是面对最低收入家庭的廉为